党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。截至2021年，杭州市60岁及以上户籍老年人口为193.2万人，占全市总人口的23.15%，杭州已迈入中度老龄化社会。面对人口老龄化程度不断加深的趋势，我市积极推进养老服务向高质量发展转型，养老服务体系不断完善，养老服务水平持续提升。
随着城市化进程不断加速，大批农村青壮年劳动力流入城市，农村老龄化、空巢化比重进一步加剧。与此同时，农村经济发展水平滞后于老龄化进程，农村养老服务体系建设面临较大考验。在杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的背景下，为进一步缩小农村与城区养老差距，民盟杭州市委会成立课题组，赴民政、卫健、医保等部门开展座谈，并赴桐庐、建德、淳安等县市相关村委及养老机构实地调研，提出以下建议。
一、我市农村养老服务的基本情况
（一）我市农村养老工作开展情况
近年来，杭州市不断加快城乡融合一体化进程，着力构建以农村居家养老为基础、社区（行政村）养老为依托、机构养老为补充的多层次养老服务体系，着力破解农村养老难题。如大力支持农村闲置用房改建微型养老机构，兴建拥有独立法人资格的“家院一体”养老微机构，依托慈善基金及长护险等可持续运营，形成村建民营市场化运作的有效闭环；如实施农村敬老院提升改造“三年行动计划”，重新规划布局提升改建一批、公建民营一批、结合运营和兜底数量关停整合一批等方式，有效提升敬老院的养老服务水平。
2021年，杭州市民政局印发了《杭州市高水平建成幸福颐养标杆区试点方案（2021-2025年）》，方案对农村养老工作提出新的发展要求，明确要“支持农村养老服务发展，健全留守老人关爱机制、探索多元农村助老模式、培育村级养老服务组织，实施农村养老服务领军人才培养三年行动计划，开展养老服务区域协作，杭州城区与淳安、建德、桐庐等地实行养老服务结对帮扶，深化区域合作，鼓励城区公办养老机构带头、品牌民办养老机构自愿参与”。
（二）我市农村老年人养老现状
一是农村老年人总体收入偏低。农村老年人主要经济来源为劳动所得、子女赡养费和养老金。劳动收入和养老金数额较低，子女外出打工收入普遍较低，随着部分农村年轻人孝道观念淡化及物价上涨，赡养费相对减少且难以持续，农村老年人尤其是空巢老人经济状况普遍较为拮据。
二是居家养老是当前农村最为普遍的养老方式。根据调研，农村选择居家养老的老年人占95%，只有约5%的老年人选择其他养老方式。受农村传统观念影响，无论家庭经济条件是富裕或困难，只要身体状况较好且拥有一定劳动能力，农村老年人还是首选居家养老，认为入住养老机构是子女不孝的表现。
三是高龄、失能、半失能、失智农村老年人养老情况堪忧。高龄、失能、半失能、失智农村老年人机构养老需求最为迫切，但家庭经济情况普遍较差，无力承担机构养老支出。相当比例的高龄、失能、半失能、失智农村老年人因为路途原因，不得不放弃政府安排的免费体检，甚至直到临终都不知道所患何病。
四是农村老年人面临身心双重孤独。我市空巢老人比例已超7成，由于长期独处、生活环境单调、外界接触少，不少农村老年人产生严重孤独感，甚至患上孤僻症和抑郁症等精神疾病，心里健康状况堪忧。
二、我市农村养老服务存在的问题
（一）农村养老服务政策支撑与制度保障有待加强
在政策支撑方面，近年来，浙江省、杭州市连续出台了一系列养老相关政策文件，如《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《杭州市高水平建成幸福颐养标杆区试点方案（2021-2025年）》《杭州市“一老一小”整体解决方案》等。这些文件中，对城镇养老服务的顶层设计较为完善、具体举措较为详细，但关于农村养老的内容则相对较少，一般只有一段内容或分散在各章节中，而杭州市最近一次出台以农村养老为主题的工作文件已经是2014年的《深化农村居家养老服务的实施办法》，农村养老服务政策体系建设相对滞后。在制度保障方面，农村普通老年人能得到的政府经济补助只有基础养老金和高龄津贴，金额相对较少；城乡医保虽已实现市域统筹，但门诊报销后一般还需支付几百元费用，报销比例仍有待提高。大病住院报销比例虽已提升至70%左右，但相当一部分医药费及治疗费用不在医保报销范围内，医疗费用负担依然沉重；农村普通老年人入住养老机构并无相关补贴，面对至少2000元每月的养老机构收费标准，只能望而却步；等等。
（二）农村养老服务长效运行机制有待完善
在农村养老服务设施运营方面，我市农村养老资金投入以政府财政资金为主体，社会捐助和村级集体经济为辅助。看似多元的经费投入机制，除了政府提供的建设和补助经费能基本保障外，社会捐助和村级集体经济存在较大不确定性。农村居家养老服务中心、老年食堂等仍面临创建易、运行难的局面，调研显示，目前农村居家养老服务中心能够正常运作的仅为44%。大部分村委虽然能按要求提供场地和配置设施，但由于农村养老服务设施造血功能较弱，部分项目设置并不完全符合老人需求且运营经费紧张，导致基本关门或挪作它用。在农村养老设施布局方面，由于受限于资金投入、运行管理机制及村庄地理位置等因素，目前农村居家养老服务中心主要布点于集体经济较好、老年人口较多且居住较为集中的行政村或中心村，对于那些集体经济薄弱的行政村及交通不便、居住分散的自然村，设立居家养老服务中心仍然比较困难。在农村养老服务考核管理方面，部分农村基层干部围绕考核存在重建设轻运营的情况，致使一些农村居家养老服务中心空运转及被挪用，甚至还有在考核或参观时专门“邀请”农村老人来活动或吃饭的情况。
（三）农村养老综合服务能力有待提升
在农村养老服务内容设置方面，农村居家养老服务中心的服务项目与城市相比较为单一，大多提供的服务仍停留在日常生活照料和老年传统娱乐方面，如就餐、棋牌、阅览等，精神慰藉、老年人专业护理、家庭医生等深层次助老服务提供数量和提供力度不够，无法满足农村老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。在农村医养结合方面，调研显示，医疗服务是最受农村老年人欢迎的养老服务项目，设有医务室的养老服务中心一般都能正常运作，人流量也能得到保证。然而限于客观条件，我市多数农村养老机构都没有内设医疗机构，甚至连周边也没有医疗卫生机构，农村老年人基本医疗护理需求难以得到满足。在农村养老人才队伍建设方面，我市农村养老机构工作人员不足，普遍存在服务人员年龄偏大、文化偏低、技能缺乏等问题，很难满足高龄、失能、半失能、失智老人服务需求。农村地区不具备吸引养老护理员的客观环境和激励机制，无法吸引和留用高水平服务人才。
三、提升我市农村养老服务的对策建议
（一）政府主导，持续加强农村养老政策制度保障
一是进一步加强政策支撑。近年来，江苏省、安徽省及相关地市先后出台了推进农村养老服务工作的指导意见、实施办法。因此建议，在充分总结提升我市农村养老服务工作经验的基础上，制定、颁布我市农村养老服务中长期发展规划或具体实施办法，为养老服务发展提供政策支持。进一步拓展落实帮扶政策，加大结对城区对山区四县农村养老工作的支持力度，加强结对区域养老服务供需对接，强化养老资源整合，引入优质项目资源，实现养老服务区域均衡发展。
二是进一步强化制度保障。重点为经济困难的高龄、失能、半失能、失智农村老年人提供养老保障，在精准评估的基础上，将农村失能、半失能老人入住养老机构参照低边予以补贴，稳步推进农村高龄、失智老人低偿入住养老机构；不断提高基础养老保险待遇水平，结合所在区域实际，进一步完善基础养老金调整增长机制，加快实现基本养老待遇城乡均等化；充分发挥城乡居民基本医疗保险、大病保险、普惠型商业补充医疗保险、医疗救助等的协同互补作用，探索推进长期护理险向农村延伸。
（二）统筹资源，持续推进农村养老服务长效发展
一是进一步加强资金支持。市级层面要引导各级养老服务建设资金向农村倾斜，及时足额保障农村养老服务设施的建设和运行经费；鼓励经济条件较好的区、县（市）进一步上调农村养老机构、服务组织运营补贴标准；引导金融机构依法合规对农村养老服务项目提供资金支持；进一步统筹慈善资源，通过福彩公益金专项资助或慈善项目等方式，加大对农村养老服务的支持力度，打造农村公益助老品牌项目。
二是进一步明确功能定位。以需求为牵引，分层分类推进农村养老服务设施建设，建立完善县、乡、村三级养老服务网络。在县级层面，建设完善失能、失智及特困人员集中供养服务机构，实现辖区内失能、失智、特困人员集中照护服务；在乡镇层面，建设完善区域养老服务中心，实现全日托养、日间照料、康复护理等功能；在村级层面，依托行政村、中心村，因地制宜完善提升日间照料中心、邻里互助点等养老服务设施。对于用餐人数较少的村级老年食堂，可由乡镇统一进行配餐，减少人力物力消耗。
三是进一步完善考核监管。提升农村养老服务工作考核的精准度，充分考虑农村实际，以运营情况、服务质量为主要考核要素，而不以设施、装修等建设要素为主要依据。将农村养老服务工作纳入党委政府年度重要工作和乡村振兴评价指标体系，考核中可聘请专业化社会组织实行常态化检查。构建农村养老服务质量监督评估体系，对政府投入农村养老服务资金的使用效果、服务机构、服务内容等实施全员和全过程质量监控。
（三）多措并举，持续提升农村养老综合服务能力
一是充分有效发挥市场作用。在完善准入机制和服务标准的前提下,加大“公建民营”农村养老模式的推进力度，鼓励优质连锁、品牌养老服务企业拓展农村养老服务。支持通过无偿或低价提供场地设施、给予房租减免或补贴等方式，为市场主体参与创设优惠条件，扩大农村普惠性养老服务供给。
二是推动农村养老“流动服务”。总结提升丽水等地“山区爱心大篷车”经验做法，进一步完善偏远农村“上门探访”和“流动服务”机制。建议以乡镇居家养老服务中心为运营主体，整合农村客运班车、巡回诊疗车、便民代购车等资源，由市级财政对车辆配置及持续运营给予支持，定期为偏远农村老年人提供送医送药、送餐助餐、应急救助、代购代办等上门服务，打通助老“最后一百米”。
三是加强农村医养结合机构建设。充分利用农村基层医疗卫生和养老服务资源，支持有条件的养老机构升级为医养结合机构。对于无法设置医疗服务的农村养老机构，支持其与周边医疗卫生机构通过签约合作、托管运营等形式，建立紧密合作关系，促进优质医疗资源向农村老年人下沉。
四是强化农村养老人才培养。进一步加强农村养老护理员培养培训，引导养老服务机构对留守妇女、低龄健康老人进行专业培训，使其从事日常探访、居家服务、生活照料等服务，缓解农村养老护理员短缺问题。鼓励农村老年人开展“银龄互助”，探索建立农村高龄和空巢老人互助养老长效机制，有效解决生活照料、精神慰藉等问题。
（此文系民盟市委会递交的市政协十二届二次全会集体提案）